煙控公約的約束力

世界衛生組織(WHO)《煙草控制框架公約》是一個經過長年醞釀和艱苦談判后妥協的產物。190多個國家參與了談判，我國代表團由國家發改委牽頭、衛生部和國家煙草專賣局等12個單位組成。中國2003年底簽署《公約》，2006年初《公約》在我國生效。

研究《公約》最認真的是國家煙草專賣局。2001年8月，專賣局組班子、撥專款成立了《公約》對案研究工作小組。小組一出現就引起了WHO的關注，WHO曾認為小組破壞、阻撓《公約》的制定。

而小組“只是追蹤《公約》制定進程，積極開展調查研究，反映中國煙草業的基本態度和觀點”。事實上，小組的確影響了國家決策。國家發改委認為小組的“研究成果為中國政府代表團參與談判起到了決策參考作用。并為制訂形成中國政府主張的原則、寬泛的《公約》起到了重要作用。”

《公約》是第一個限制全球煙草制品的法律文件，具有國際法約束力。但是，它的約束力有多大？用已故WHO總干事李鐘郁的話說，《公約》“能否成功取決于未來數年各國為實施《公約》所做的努力和政治承諾。”由此可見，主動權在各締約國。

首都經濟貿易大學的沈敏榮副教授是我國政府履行《公約》的法律顧問，他認為公約是個信息平臺，沒有強制性義務，是經濟性公約。他說：“所有經濟性公約都是彈性的，因為各國經濟發展水平相差太大，如果搞一刀切，根本推進不下去。《公約》的宗旨是‘所有人民享有最高健康水平的權利’，它要求締約國朝這個目標盡其所能、不斷進步。它的約束力體現在定期的報告制度，你做得不好、不盡力，開大會時就要受到別國的批評，國際輿論的壓力很大。對于我國來說，維護負責任的大國形象是很重要的。”

但是，如何履約的決定因素還是來自國內。6月30日至7月6日，《公約》締約方會議第二次會議在曼谷舉行。中國代表團團長、國家發改委經濟運行局副局長李仰哲對新華社記者說：“控煙運動注定是一項漫長的工程。如何通過價格和稅收等政策工具以及有效的宣傳教育，增強民眾對于吸煙危害的認識，減少煙草消費，是國家需要進一步研究的課題。”這次會議的成果是，與會的147個締約方一致通過關于推行公共與辦公場所全面禁煙的指導準則。指導準則的關鍵是所有締約方認同：只有100%的無煙環境才能保護人們免受被動吸煙之害。

指導準則沒有法律約束力，實施有待于各締約方的國內立法，但是中國的立法步伐與指導準則差距很大。筆者見到這份指導準則的草案是在5月底清華大學組織的一次煙控報道模擬新聞發布會上，當時衛生部新聞發言人毛群安介紹了國務院《公共場所衛生管理條例(修訂草案)》煙控部分的起草情況。

美國非政府組織“無煙草青少年運動”國際項目部副主任茅夢達(DamonMoglen)手持指導準則草案，聲稱要向毛群安提出“具有非政府組織特色的好斗問題”：“科學證明任何技術方法都不能防止接觸煙草煙霧，比如通風、空氣過濾和指定吸煙區。衛生部為什么不建議國家法規規定公共場所全面禁煙？”茅夢達言外之意是取消公共場所的吸煙區。毛群安請這個美國人考慮中國的實際情況：“那么多煙民，規定全面禁煙將為執法帶來難度。”